Die Schweiz, die ich uns wünsche

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Kreutzfeldt digital, Hamburg

Charles Lewinsky: Das Zehnfingersystem der Außenpolitik

Einleitung

  1. Die Schweiz: Paradox eines Landes, das sich der Welt öffnet und verschließt

  2. Der langsame Todeskampf des Bankgeheimnisses

  3. Oberst Ghadhafi und sein Sohn Hannibal

  4. Manövrieren wir uns in eine Sackgasse?

  5. Die K18

  6. Die Neutralität, eine Illusion?

  7. Freudentag in Wil

  8. Die Politik des Friedens und des Dialogs

  9. Teheran oder das Foto mit Kopftuch

10. Sind Wirtschaft und menschliche Sicherheit unvereinbar?

11. Von Flaschen und anderen spitzen Gegenständen im Bauch

12. Eine Krise der Freiheit

13. «Verschweizerung» oder die Modernität des Schweizer Föderalismus

14. Auf der Suche nach einer verlorenen Neutralität

15. Ein kleines Flugzeug zwischen zwei großen

Schluss

Anmerkungen

Literaturliste

Dank

Ein offizielles Amt ausüben heißt, seine Unabhängigkeit ein Stück weit zu verlieren und die Notwendigkeit anzuerkennen, dass man in dieser Funktion andere Bedürfnisse hat. Ein Departement ist eine gut geölte Mechanik. Wenn man sie nicht in Gang zu setzen weiß, kann man lange Ideen vorbringen, Befehle geben, aufbrausen und mit der Faust auf den Tisch klopfen, es geschieht gar nichts. Dagegen war ich Anfang 2003, als man beschlossen hatte, in Genf am Vorabend einer militärischen Intervention ein humanitäres Treffen zur Situation im Irak1 zu organisieren und die Bedürfnisse abzuschätzen, überrascht, wie effizient die Mechanik sein kann: Im Handumdrehen war man bei den Botschaften und Konsulaten aktiv geworden und hatte die schweizerische humanitäre Hilfe mit ihrer großen Erfahrung aufgeboten. Binnen vierzehn Tagen hatte man die regionalen Akteure, das Internationale Komitee vom Roten Kreuz und das Verbindungsbüro der Uno für humanitäre Hilfe kontaktiert und eingeladen und die Konferenz organisiert.

Zudem musste man ein gut geführtes Departement unter starker Leitung überhaupt erst einmal wollen (und das ist nicht einfach, wenn man weiß, wie viele Mitarbeitende – und Botschafter – wenig geneigt sind, sich führen zu lassen). An den ersten Tagen lernte ich meine Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter kennen und schüttelte viele Hände, irrte aber auch durch die langen, düsteren Gänge zu meinem Büro, nach meinen flüchtigsten Gesten und Worten taxiert, isoliert und mit dem Gefühl, dass man von den Politikern und demnach von mir nicht viel mehr erwartete, als die von der Verwaltung ausgearbeiteten Botschaften zu vertreten. Ich gebe zu, dass ich manche zurechtweisen und einige Gewohnheiten kappen musste, um denen, die es nicht hören wollten, begreiflich zu machen, dass das Schicksal des Außendepartements nun in meinen Händen lag. Ich bin damit manchmal angeeckt und habe sicherlich irritiert. Doch konnte ich wahrhaftig nie begreifen, dass Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auf höchster Regierungsebene nicht dazu da sein sollten, um zu dienen, sondern vor allem, um ihr Notizbuch mit Adressen zu füllen und Karriere zu machen.

Wenn ich mich heute, nach neun Jahren an der Spitze des Departements für auswärtige Angelegenheiten, mitteile, dann deshalb, um darzulegen, wie schwierig es war, einem Land die Nützlichkeit der Außenpolitik verständlich zu machen, das auf dem internationalen Parkett keine Großmacht ist und sich nicht wirklich für Außenpolitik interessiert, einem Land, das es angesichts von Problemen auf internationaler Ebene nicht fertigbringt, mit einer Stimme zu sprechen. Die Europafrage ist ein gutes Beispiel dafür, wie stark Partikularinteressen die Positionierung der Schweiz bestimmen.

Ich habe in letzter Zeit wiederholt die Einschätzung gelesen, die Schweiz sei politisch schwach.2 Das stimmt. Die Schweiz ist keine Großmacht und mischt im Kräftespiel der Nationen nicht an vorderster Stelle mit.

Ich hatte zu Beginn meiner Amtszeit große Mühe, Interesse für die Positionen der Schweiz zu wecken und bei den einflussreichen Akteuren vorsprechen zu können. Das ging so weit, dass es einige diplomatische Bemühungen brauchte und konkret der Botschafter der USA in der Schweiz von unserem Interesse an einer Begegnung mit Außenminister Colin Powell überzeugt werden musste, als er 2003 nach Davos kam.3 Dabei war dieser Wunsch aus meiner Sicht völlig normal: Die Schweiz hatte als Gastgeberland etwas zu sagen zu einer explosiven internationalen Lage, dem Irakkrieg, der nur wenige Wochen später ausbrechen sollte. Doch ein großer Medienwirbel entstand; im besten Fall wurde das Ganze als persönliche PR-Aktion gesehen und im schlimmsten als Einmischung in die internen Angelegenheiten der Großmächte, die uns den Zorn unseres amerikanischen Partners zuziehen könnte. Was hatte ich da losgetreten? Mir bleibt ein freundliches Treffen in Erinnerung, bei dem Colin Powell mich bei meinen ersten Schritten in der Diplomatie unterstützte und mir alle Finessen des Händeschüttelns und Benehmens erklärte, wenn man sich plötzlich einer Wand aus Fotografen und Kameraleuten gegenübersieht. Er hörte mir zu und informierte mich über die Position der Vereinigten Staaten. Ich verdeutlichte ihm die Wertschätzung der Schweiz von Verhandlungslösungen für internationale Streitigkeiten und ihre Sorge um das Schicksal der Zivilbevölkerung.

Ich habe bei diesem ersten diplomatischen Treffen gelernt, dass es möglich war, einer Großmacht die Position der Schweiz darzulegen, und dass man ihre Stellungnahme anhörte. Ich wollte eine engagierte Schweiz, eine aktive Schweiz, eine Schweiz, die von der Rolle der Gastgeberin, die ihre Guten Dienste anbietet, zur Rolle der Vermittlerin übergeht. Ich habe gelernt, dass die Schweiz, wenn sie die Stimme erhob und präsent war, manchmal störte, sich jedoch Respekt verschaffte. Ich nutzte die Gelegenheit der Irakkrise und meiner Begegnung mit dem amerikanischen Außenminister, um auf neue Weise zu versuchen, die Schweiz bei den großen internationalen Fragen einzubringen. Die Schweiz verfügt über ein gewisses Ansehen, auf das sie bauen kann, um ihren Einfluss in der Welt zu verstärken.

Als ich mein Amt übernahm, sprach ich von öffentlicher Diplomatie, weil es mir wichtig schien, zu erklären und auszusprechen, was der Nutzen der Diplomatie sein kann. Das Bild der Diplomaten, die mit einem Glas in der Hand einen Empfang nach dem andern besuchen, wird schließlich den wichtigen Aufgaben nicht gerecht, die sie im Dienst des Landes erfüllen. Es schien mir wichtig, Transparenz zu schaffen und zu kommunizieren, um Zustimmung zu erlangen: zum einen, weil wir in einer halbdirekten Demokratie leben und das Schweizervolk durch seine Voten an der Urne mitbestimmt, zum andern, weil es nicht a priori einen nationalen Konsens zur Stellung der Schweiz in der Welt gibt und man informieren, debattieren und überzeugen muss.

Mir ist nicht nach Lächeln zumute, wenn ich mitansehe, wie sehr manch eine und manch einer an seinen Gewissheiten hängt und, unbekümmert um aktuelle Entwicklungen, den Rückzug auf unsere wirtschaftlichen Interessen propagiert und darüber hinaus in den Beziehungen zur Europäischen Union den Status quo hochhält, aus Angst vor den Reaktionen, die eine Weiterentwicklung innenpolitisch auslösen könnte. Was für ein gefährliches Programm! Die Schweiz ist nicht Mitglied der Europäischen Union. Sie muss allein dem rauen Wind auf offener See trotzen. Unser Finanzplatz ist erschüttert. Und Europa hat immer weniger Lust, Zeit zu verlieren durch schwierige Diskussionen mit diesem Störenfried, als den sie die Schweiz wahrnimmt. Und auch wenn unsere Wirtschaft äußerst leistungsfähig ist, braucht sie doch Europa und wird vom Weltgeschehen beeinflusst. Unsere Berge bieten uns da keinen Schutz.

Als ich an einem von einer deutschen Stiftung organisierten Seminar vor rund dreißig Studenten eine Rede hielt, verbargen sie ihr Erstaunen nicht, als ich ihnen erklärte, dass unser neuer Bundespräsident so wenig wie möglich ins Ausland reisen wolle.4 Sie konnten sich nicht vorstellen, dass ihre Kanzlerin Angela Merkel so etwas sagen würde.

Und dabei hat die Schweiz doch ihre Trümpfe: Offenheit und Vielfalt, Neutralität und eine lange humanitäre und demokratische Tradition, die uns Anerkennung eintragen. Warum sollten wir dann denken, dass wir nichts sind und nichts bewegen können? Wenn ich Fernsehnachrichten schaue, Radio höre oder Zeitung lese, fällt mir auf, wie stark wir uns abseits halten und das Engagement der andern lobend oder kritisch beurteilen, ohne etwas von uns preiszugeben, als ob es uns nicht gäbe oder wir in den Augen der andern politisch nicht existieren wollten.

Unsere Vorfahren sahen weise voraus, dass Gewaltverzicht im Umgang mit anderen im Interesse des Überlebens unseres Landes wäre. Als Land des Ausgleichs par excellence ist die Schweiz, ob sie es will oder nicht, abhängig von den bestehenden Machtverhältnissen, den europäischen und internationalen Gleichgewichten und der Entwicklung des Völkerrechts. Sie verfügt zur Verteidigung ihrer Interessen über etliche Vorteile, die sie erhalten und stärken muss. Sie leidet jedoch auch unter gewissen Begrenzungen, die es sorgfältig anzuschauen und hinter sich zu lassen gilt.

Die Welt, in der wir leben, ist schon eine ganz andere als jene, die wir vor kaum zehn Jahren noch kannten. Das macht es schwierig, die Probleme, die sich uns heute stellen, auf eine normierte Art dialektisch anzugehen. Die Geschichte als sicherer Weg, der einem klaren Ziel entgegenzugehen schien,5 ist komplexer geworden, so dass sie eher einer Konstellation als einer überschaubaren Strecke gleicht. Viele und ganz verschiedene Wertsysteme bestimmen die Welt von heute. Und wenn ich die Außenpolitik der Schweiz und ihre Begrenzungen und Probleme in den Blick nehmen will, dann deshalb, um einiges Erhellendes zu ihren Fähigkeiten beizusteuern und dazu, wie es gelingen könnte, sich den aktuellen Herausforderungen zu stellen.

Wir haben die Menschenrechte in der Gesetzgebung verankert. Wir arbeiten am weltweiten Frieden mit. Wir wollen Sicherheit für alle Menschen erreichen und orientieren uns am Prinzip der «responsibility to protect».1

Wir kommen manchmal dank eines Konzerts oder einer Radiosendung in den Genuss von Beethovens Neunter Sinfonie, deren wundervoller Schlusschoral an das friedliche Zusammenleben der Menschen appelliert. «Alle Menschen werden Brüder», hat Schiller geschrieben. Dabei müssen wir allerdings anerkennen, dass unsere Ideale und edlen Ziele uns nicht vor Rückschlägen bewahren.

In diesem postmodernen 21. Jahrhundert verändern wundersame technische Entdeckungen in atemberaubendem Tempo das Leben. Während es bis weit ins 19. Jahrhundert hinein manchmal eine ganze Tagesreise brauchte, um von einem Dorf ins nächste zu gelangen, bewegen wir uns heute in der Wirklichkeit des globalen Dorfes. In wenigen Sekunden können wir uns mit den entlegensten Weltregionen verbinden, und die Information aus einer europäischen Hauptstadt erreicht ein Reisbauerndörfchen im hintersten Asien beinahe augenblicklich. Die Lebensbedingungen haben sich in den letzten Jahrzehnten für viele Menschen verbessert; wir haben Krankheiten ausgerottet, an denen unsere Großeltern noch starben. Und wir sind die erste Generation, die sich in diesem Ausmaß um unsere Umwelt und das Überleben unseres Planeten kümmert und es zu einer der dringlichsten Aufgaben der weltweiten Politik gemacht hat. Und trotzdem lebt eine Frau in Mosambik nicht wie ich, isst nicht wie ich, arbeitet zwölf Stunden am Tag, über die Erde gebeugt, und erntet doch nur ganz wenig, leidet unter der Trockenheit und dem Ressourcenmangel.2

Es ist Mittag. Kein Lüftchen weht. Die Sonne ist wie aus Blei. Wir wandern in der drückenden Hitze zu einem Brunnen, der von der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit finanziert wurde.3 Der Boden ist weich und sandig, das Gehen anstrengend. An einer Wegbiegung zwei weiße Plastikstühle unter einem Baum, ein Gemüsegarten, ein Viereck aus Backsteinen, eine Hütte und eine Frau. Ich frage sie, ob ich mich setzen darf, sie bringt mir Wasser. Ich frage sie nach dem Zweck der kleinen Mauer. Sie antwortet, dass sie ein gemauertes Häuschen bauen will, aber damit nicht vorankommt, weil sie sehr wenig verdient. Ich habe umgerechnet etwa zwanzig Dollar in meiner Handtasche und gebe sie ihr. Sie sagt: «Mit diesem Geld werde ich genug Backsteine und Zement kaufen können, um mein Haus fertig zu bauen.» Sie lacht und ruft ihre Freundinnen und Nachbarn zusammen. Und sie tanzen. Sie hat zwölf Stunden täglich gearbeitet und weniger als fünfzig Cent pro Stunde verdient. Und so tanzen und tanzen sie. Ich saß da, schaute ihnen zu und schämte mich.

Wir wissen heute, dass das Übel, dieses alte Gift der Menschheit, nicht ausgerottet worden ist. Immer noch gibt es Menschen, die verhungern, Kriege folgen auf Kriege, manche Gruppen hassen andere gnadenlos, die Ressourcen des Planeten werden geplündert, das Klima erwärmt sich, ohne dass wir uns darauf verständigen können, der Sache ein Ende zu machen.

Wem soll man die Schuld geben, wenn Millionen von Männern und Frauen nichts zu essen haben und Zehntausende von ihnen jeden Tag verhungern?4 Wenn selbst die elementarsten Bedürfnisse nicht befriedigt werden und das Unrecht herrscht? Wenn die natürlichen Ressourcen geplündert werden und das Klima sich ändert? Eine Frau in Burkina Faso kann wegen der Ausbreitung der Wüste keine Felder mehr bebauen.5 Ein Bauer aus dem Mekong-Delta verkauft seine Tochter an Menschenhändler und kauft mit dem Geld Saatgut, um jenes zu ersetzen, das von den Fluten mitgerissen wurde.6 Hat die Menschheit denn jeden Sinn für Werte verloren?

Die Welt verändert sich, und wir wissen, dass systematische Verletzungen der Menschenrechte und der desolate Zustand des Rechtsstaats häufig am Anfang der Konflikte stehen. Und wir wissen auch, dass die Fronten sich auf den Schlachtfeldern verwischen: Bewaffnete Regierungs- und Nichtregierungssoldaten mischen sich, Terroristen und kriminelle Banden übernehmen das Kommando, Soldaten und Zivilpersonen tauschen ihre Rolle, und die Waffenlager, wo altes neben modernstem Kriegsgerät liegt, schießen aus dem Boden. Der Krieg von heute wird mit Messern und leichten Waffen in den Elendsvierteln der Metropolen geführt, und man setzt dafür auch die neueste Technik und raffinierte Waffen ein. Der Krieg wird mit Linienflugzeugen geführt, die man in Wolkenkratzer hineinrasen lässt, oder mit Bomben in den Metrostationen und Bushaltestellen der großen Stadtzentren.

Hier reißen Warlords Unschuldige in den Tod, und Zivilpersonen sterben im Bombenhagel der hypermodern ausgerüsteten Armeen. Dort rekrutieren machtbesessene Herrscher Kindersoldaten, und marodierende Truppen vergewaltigen Frauen in den Kampfgebieten. Der Krieg wird aus der Ferne geführt, man macht seine Ziele auf dem Bildschirm aus und tötet per Tastendruck. Soldaten sterben jetzt keine mehr, dafür Frauen und Kinder, denn neu sind diese Kriege nicht nur ihrer Hauptakteure und der verwendeten Waffen wegen, sondern auch wegen der Zerstörung und Verheerung, die sie unter der Zivilbevölkerung anrichten.7

Die internationalen Beziehungen laufen nach anderen Gesetzen ab, als wir sie vor kaum zehn Jahren kannten. Die Globalisierung ist Realität geworden. Sie beeinflusst die Gewissheiten, an denen wir uns orientieren, und unsere Entscheidungen. Wir können nicht mehr ignorieren, was von außen kommt und uns manchmal unangenehm und gefährlich scheint. Alles betrifft und berührt uns direkt: Lehman Brothers zum Beispiel, eine Investment-Bank, die als Synonym für Qualität, Solidität und Vortrefflichkeit galt. Und dann kracht die Bank am 15. September 2008 zusammen, infolge einer Entwicklung, die noch wenige Wochen zuvor undenkbar schien. In den USA waren die Auswirkungen der Subprime-Krise verheerend, aber auch die übrige Welt wurde davon erfasst. Auch Europa und die Schweiz blieben nicht verschont, und wir spüren die Erschütterungen noch.

Die globalen Herausforderungen betreffen uns alle, ob reich oder arm. Wir leben heute in einer polyzentrischen Welt, wo die lokalen, nationalen, regionalen und globalen Prozesse miteinander verbunden sind. In einer vernetzten Welt haben die Entscheidungen eines Staates auch Auswirkungen auf die Bevölkerung anderer Länder und nicht nur auf die eigene.

Die Welt verändert sich. Die Welt wird globaler, und damit geht eine Verschiebung der politischen und ökonomischen Kräftefelder einher. Die Vorherrschaft des Westens ist zu Ende. Im Jahr 2050 werden die Europäer, gemäß einigen Schätzungen, nur noch sieben Prozent der Weltbevölkerung stellen.8 Heute sind China und Indien in den Kreis der Großmächte aufgestiegen und zu wahren Lokomotiven des weltweiten Wirtschaftswachstums geworden. Der Anteil der westlichen Länder an der Weltwirtschaft wird von heute 56 Prozent auf 25 Prozent im Jahr 2030 sinken, hält ein CIA-Bericht fest.9

Binnen einem Jahrhundert ist aus einer Welt, die vom europäischen Kontinent dominiert wurde, ein multipolares Universum geworden. Darunter verstehe ich eine Welt, in der die Entscheidungsinstanzen sich vervielfacht haben und dezentraler geworden sind. Eine Welt, in der globale Gouvernanz10 immer wichtiger wird. Eine Welt, wo selbst der mächtigste Staat auf Erden nicht alle Probleme ganz allein lösen kann.11

Diese Entwicklungen haben auch die Rolle des Staates beeinflusst. Hatte dieser die internationalen Beziehungen in den vergangenen Jahrhunderten weitgehend dominiert, so hat der heutige Staat kein Monopol mehr darauf. Aus politischer Sicht sind die internationalen Organisationen sehr sichtbar geworden, und auch andere Akteure sind stärker geworden. Wie sollte man die Aktivitäten der Zivilgesellschaft nicht erkennen? Sie verfügt über soziale Netze und eine stetig wachsende Macht, die selbst etablierte Regime erschüttern kann. Wie könnte man den Einfluss der Weltmultis auf globaler Ebene bestreiten? Wie sollte man das wachsende Verlangen nach mehr Demokratie verkennen? Wie könnte man nicht spüren, wie wichtig dem Staat funktionierende Finanzmärkte sind, zum Wohlstand von uns allen? Unser Finanzsystem ist aber nicht stabil. Der Börsenhandel war zeitweise extrem volatil und es gab starke Schwankungen. Was sich da in den letzten Jahren auf den Finanzmärkten abgespielt hat, kann nicht mehr als normal bezeichnet werden. Das World Economic Forum kommt in seiner Studie von 2013 über die weltweiten Risiken zum Schluss, dass eine allfällige größere Störung des Finanzsystems die für uns folgenreichste Bedrohung wäre.12

Der technologische Fortschritt, die Handelsbeziehungen, die Globalisierung und die sozialen Netzwerke haben die Weltbürgerinnen und -bürger einander näher gebracht wie noch nie zuvor. Und doch suchen wir immer noch nach besseren Formen der Zusammenarbeit. Sicher ist nur, dass der Multilateralismus an mehreren Fronten gescheitert ist. Er hat sich als unfähig erwiesen, die Armut zu beenden. Die paar Fortschritte wurden von wachsender Ungleichheit begleitet.13 Es bleibt viel zu tun. Ungerechtigkeiten, Hunger, Menschenrechtsverletzungen, Selbstmordattentate und Verbrechen gegen die Menschlichkeit von heute bilden den Nährboden für die Traumata und politischen Schwierigkeiten von morgen. Die Anzahl Menschen in prekären Lebensverhältnissen nimmt zu, auch in entwickelten Ländern. Neue Epidemien breiten sich aus, und täglich tragen wir mit unserem Verhalten zur Plünderung der Ressourcen unseres Planeten bei. Der Club of Rome warnt: Die Treibhausgasemissionen sind doppelt so hoch wie die Absorptionsfähigkeit der Wälder und Meere.14

Es ist offensichtlich, dass unsere alte Logik vom selbstregulierenden Markt und Wachstum, das Arbeitsplätze schafft, nicht wirklich funktioniert. Unsere Sicherheiten zerbröckeln vor den Auswirkungen der Wirtschafts-, Finanz-, Umwelt- und menschlichen Krisen. Die Klimaverhandlungen stocken. Die internationale Gemeinschaft kann nicht länger ignorieren, dass der einzig mögliche Ausweg in der Kooperation liegt. Die Suche nach gemeinsamen Lösungen und die Entdeckung gemeinsamer Interessen sind das Beste, was wir hoffen können.

Trotz der gewaltigen seither erzielten Fortschritte unterscheiden sich unsere Probleme nicht wesentlich von jenen, die sich schon früheren Generationen stellten: Damals wie heute möchten die Männer und Frauen in Frieden und Freiheit leben. Sie wollen ihre und die Bedürfnisse ihrer Familien befriedigen und ohne Angst leben können. Diesen immer gleichen Herausforderungen muss sich jede Epoche stellen. Doch in unserer globalisierten Welt geht die Unsicherheit um: Unterschiedliche Kulturen, unterschiedliche Werte und Religionen, unterschiedliche Kleidungssitten stoßen aufeinander und geraten aneinander, lösen Befürchtungen und Ängste aus, und stets und immer noch wird «der andere», dieses fremde Wesen von anderswo, abgewiesen.

Wie soll man die Menschheit dazu bringen, in Frieden, Freiheit und Würde zusammenzuleben? Diese ewiggleiche Frage bleibt drängend. Und wo ist der Platz der Schweiz in dieser Welt im Umbruch?

Die Schweizer wollen Einfluss haben in der Welt, wir wollen zählen und ernstgenommen werden, unsere Trümpfe ausspielen, unsere Ideen einbringen und unsere Interessen verteidigen.

Gleichzeitig wollen wir auch, dass die «große Politik» uns in Ruhe lässt. Wie lässt sich dieses Paradox eines Landes, das sich der Welt gleichzeitig öffnet und verschließt, erklären?

Als Land im Herzen des Kontinents, das wirtschaftlich und kulturell zu Europa gehört, muss uns die Sicherheitspolitik zwangsläufig mit Europa verbinden. Allerdings halten wir zu den beiden Hauptakteurinnen in diesem Bereich, dem Nordatlantischen Bündnis (Nato) und der Europäischen Union, kritisch Distanz. Wir sind assoziiertes Mitglied des Schengen-Raums und klagen trotzdem dauernd darüber. Wir haben zum freien Personenverkehr Ja gesagt und stellen ihn gleichzeitig in Frage. Wir reagieren zu spät.

Wir begegnen anderen zunächst einmal skeptisch. Wenn wir von unserer Geschichte sprechen, malen wir das Bild einer universellen Schweiz, der alle gleichen sollten. Wir sind anders als alles um uns herum, unsere Kultur und unser politisches System sind einmalig, wir sind uns unserer Tüchtigkeit und unserer Errungenschaften bewusst. Wir sehen auf die anderen von unseren Berggipfeln herab, oft überzeugt davon, dass wir nichts davon haben, uns in fremde Händel einzumischen.

Natürlich wollen wir einen möglichst breiten Zugang zum großen europäischen Markt und überhaupt zu den Weltmärkten. Wir wollen auch größtmögliche Entscheidungsfreiheit bewahren, und um dies zu bekunden, setzen wir Spezialregeln in Kraft auf Gebieten, wo wir uns den anderen überlegen fühlen. Wir glauben kämpfen zu müssen um die Bewahrung von Praktiken, Gesetzen und Reglementen, die als typisch schweizerisch gelten: Jeder kennt das Beispiel des Bankgeheimnisses. Und wir bleiben in der Defensive, wenn die Schweiz sich zum Geschehen in Europa äußern soll.

Wir sehen uns gerne als Verteidiger der Menschenrechte und des internationalen Völkerrechts. Wir zitieren Henri Dunant und das Internationale Komitee vom Roten Kreuz und lancieren und genehmigen gleichzeitig Vorstöße wie die Minarettverbots-Initiative15 oder die Initiative zur Ausschaffung krimineller Ausländer,16 von der man mindestens sagen muss, dass ihre Vereinbarkeit mit den Normen des Völkerrechts fraglich ist.

Man spricht über Außenpolitik und debattiert darüber. Dabei wird manchmal etwas geklärt, oft polemisiert, und es bleiben Widersprüche. Es kommt mir vor, als sei man unfähig, das Weltgeschehen zur Kenntnis zu nehmen und zu begreifen. Wir sind ein introvertiertes Land, wir schauen als Beobachter zu, was anderswo geschieht, und beglückwünschen uns zu unseren Erfolgen. Wie sonst sollte man all das Auf und Ab erklären, diese Bekräftigungen, gefolgt von spektakulären Rückzügen? Wie sollte man sonst unseren zumindest akrobatischen Umgang mit den Problemen beim Austausch von Steuerdaten und unseres Finanzplatzes erklären? In den Spannungen, die dabei zutage treten, offenbart sich die Verschiedenheit unseres Gemeinwesens. Sie sind auch und vielleicht vor allem der Ausdruck unterschiedlicher Interessen, die wir nicht auf einen Nenner bringen. Ist unsere Haltung vielleicht eine Art Gegengift zu der Globalisierung, die wir erleben? Oder eine Möglichkeit, unsere «Swissness» zu leben?

Und doch ist die Schweiz kulturell und wirtschaftlich präsent und erfolgreich. Sie teilt mit ihren Nachbarn die Sprachen und Kulturen und führt regelmäßig die Rangliste der wettbewerbsfähigsten Länder an; auch in der Forschung gehört sie zur Spitzengruppe, und ihre technischen Hochschulen und Universitäten nehmen in den Rankings vordere Plätze ein. Gemessen an ihrer Wirtschaftskraft, belegt sie Platz 20 unter den stärksten Volkswirtschaften und investiert traditionell kräftig. Sie ist ein bedeutender Finanzplatz. Die paar Staaten mit ähnlich niedriger Arbeitslosenquote lassen sich an einer Hand abzählen. Ihr Staatshaushalt ist gesund und ihre Verschuldung im europäischen und internationalen Vergleich gering. Ihre Einwohnerinnen und Einwohner sind privilegiert: Sie nehmen bezüglich Lebensqualität und Human Development Index eine Spitzenposition ein. Die Schweiz gehört zu jenen Ländern, die am stärksten von der Globalisierung profitiert haben.

Die Schweiz hat sich lange von internationalen Bewegungen ferngehalten. Erst vor wenigen Jahren – 2002 – ist sie den Vereinten Nationen beigetreten. Zum Gefühl, dass aus der Fremde nichts Gutes kommen könne, gesellte sich lange Zeit die Überzeugung, dass die Außenpolitik letztlich nicht entscheidend sei, auch deshalb, weil sie uns zu einer ständigen Neudefinierung unserer Interessen zwingt und zur Suche nach einem gemeinsamen Nenner im Bemühen, uns bestmöglich zu behaupten. Leider gibt es jedoch heute keinen Konsens darüber, wie wir uns in der Welt positionieren sollen.

Wir bekunden Mühe damit, einen internen Konsens über allgemeine politische Leitlinien zu schmieden: Eine internationale Strategie für unseren Finanzplatz, die Europapolitik der Schweiz und ganz allgemein den Platz der Schweiz in der Welt – das sind Themen, die polarisieren. Der Druck von außen hat zudem Spaltungspotential und macht es darum sehr schwierig, nach einer klaren, offensiven Logik vorzugehen. So intervenieren wir in internationalen Angelegenheiten nur, um offensichtliche und kurzfristige konkrete Interessen zu wahren.

Der Botschafter und Essayist Jean-Pierre Ritter erkennt «in der schweizerischen Mentalität bis heute sämtliche von Rousseau gepredigten Tugenden: die Überzeugung des Einzelnen, niemandem etwas zu schulden und einen Selbstwert zu haben, der auf keine äußeren Zuwendungen angewiesen ist, den Kult der Einfachheit und Abscheu vor Förmlichkeit, die Zurückhaltung gegenüber anderen und den Widerwillen gegen etablierte Größen und gegen Regeln, die ihr Benehmen und ihre Beziehungen bestimmen wollen.»17 Ist also Rousseau schuld?

Wir wollen bekanntlich nicht beherrscht werden, und die Welt der Machtpolitik ist nichts für uns. Reine Prachtentfaltung und Empfänge stören uns. Wir sind ein Volk von bescheidenen Leuten. Die «große» Politik ist nicht unsere Sache. Wir behindern den internationalen Austausch nicht, solange er sich auf die Wirtschaft und Technik beschränkt. Gegen militärische oder politische Zusammenarbeit sträuben wir uns hingegen. Wir haben bislang eine erstaunliche Fähigkeit bewiesen, unsere Sicherheit und unseren Wohlstand durch die Wechselfälle der jüngeren Geschichte hindurch zu bewahren. Und auf diesem Weg wollen wir gewiss fortfahren. Ich war bei meinem Amtsantritt im Außendepartement erstaunt, wie wenig man fähig war, die strategischen Interessen der Schweiz gegenüber anderen Ländern zu definieren. Ausbau der Beziehungen, ständig wachsende Handelsbilanzzahlen und möglichst viele Besuche hieß stets die Losung. Von Politik keine Rede. Es gibt sogar immer Leute, die sich fragen, ob der oder die Schweizer Außenministerin überhaupt reisen soll. Sie finden, die beste Art, unsere Interessen, unsere Sicherheit und unseren Wohlstand zu wahren, sei sich zu ducken, in Vergessenheit zu geraten und sich um die Angelegenheiten der Großen dieser Welt nicht zu kümmern, um die Exportaussichten unserer Wirtschaft nicht zu gefährden oder in Streit zu geraten mit solchen, die mächtiger sind als wir. Die beste Außenpolitik wäre demnach gar keine und der größte Trumpf einer Außenministerin ihre Fähigkeit, in den vier Landessprachen zu schweigen.

Der Historiker Hans Ulrich Jost versucht in einem an mich gerichteten Schreiben vom 1. Juni 2013 eine Erklärung: In der alten Eidgenossenschaft des 16., 17. und 18. Jahrhunderts war die Außenpolitik die Domäne der bedeutenden Familien oder Notabeln, denn die Eidgenossenschaft war kein Staat und verfügte über keine zentrale Exekutivgewalt. Diese «Diplomaten» verteidigten folglich ihren Kanton und ebenso ihre Privatinteressen. Mit der Ausweitung des Söldnerwesens bot die Führung der Außenbeziehungen in beträchtlichem Maß Gelegenheit zu Bereicherung und Korruption. Diese Diplomatie der «Kronenfresser» (nach dem Fürsten und Königen vorbehaltenen Münzregal für Goldmünzen) wurde im Volk immer wieder kritisiert. Zu den Schwergewichten unter diesen «Diplomaten» gehörten der Berner Niklaus von Diesbach von der Handelsgesellschaft Watt-Diesbach, der häufig am französischen Königshof weilte, und der Walliser Kardinal Matthäus Schiner. Er wahrt die Interessen des Papstes und beeinflusst die Außenpolitik der Schweizer Kantone stark. Schiner ist zu einem guten Teil verantwortlich für die Niederlage von Marignano und die Verwicklung der Eidgenossen in die kriegerischen Auseinandersetzungen in Italien. Im 19. Jahrhundert war Johann Jakob Kern, Doyen der Diplomatie des Bundesstaats von 1848, der Freund und Geschäftspartner von Alfred Escher, des Gründungspräsidenten der Thurgauischen Hypothekenbank. Auf zeitgenössischen Karikaturen sieht man ihn gelegentlich auf den Knien Napoleons III. sitzen und ihm den Bart kraulen.

Der geschlossene Zirkel der Würdenträger und Aristokraten beansprucht demnach noch im 19. Jahrhundert das Privileg der Diplomatie für sich. Und die Schweizerinnen und Schweizer übertrugen ganz natürlich ihre Aversion gegen die Diplomaten alten Stils, die öffentliche und private Interessen vermischten, auf die neuen Repräsentanten der Außenpolitik. Das erklärt, weshalb das entrüstete Schweizervolk 1921 eine Initiative annahm, die das Referendum für Staatsverträge verlangte.18 Seitdem liegt die Außenpolitik mit der Innenpolitik und ihren Partikularinteressen im Clinch.

Die Schweiz verfügt in der Tat über Macht und Einfluss, die ihr eine wirksame Vertretung ihrer Interessen erlauben würden, wenn sie diese auch zu benennen weiß. Ein Störfaktor kann sie angesichts ihrer Sonderstellung auf dem europäischen Kontinent, die es ihr potentiell erlaubt, die Regelungen der anderen zu umgehen, allemal sein. Aber nachhaltig kann ihr Einfluss in der Welt unter solchen Voraussetzungen nicht sein. Wir sehen es ja: Der weltweite Druck auf die Schweiz, beim Austausch von Steuerdaten die europäischen und internationalen Standards zu übernehmen, lässt nicht nach. In Tat und Wahrheit hängen Qualität und Wirksamkeit ihres Einflusses weniger von der Anzahl der Höflichkeitsbesuche ihrer Repräsentanten ab oder davon, wer wie oft lächelt und wem in welcher Reihenfolge die Hand schüttelt, sondern von den Fortschritten beim Entstehen internationaler Normen, von der Nützlichkeit unseres Landes, seiner Gestaltungskraft und seinem Willen, zum Wohl der Weltgemeinschaft beizutragen, etwa durch Friedensförderung, durch Mediation und Dialog oder durch die Bereitschaft, unser Wissen und Können in der Entwicklungszusammenarbeit zur Verfügung zu stellen. Und nicht zuletzt von seiner Fähigkeit, mit Gleichgesinnten Allianzen zu schließen.

In den letzten Jahren hat die Außenpolitik verschiedentlich die Agenda der Innenpolitik diktiert, ob man nun an die Europapolitik, die Finanz- und Steuerpolitik, die nachrichtenlosen Vermögen oder die Libyenaffäre denkt. Wir haben erfahren, wie schwierig es ist, selbst marginale Probleme alleine und ohne dauerhafte Allianz zu lösen. Wir haben erfahren, wie mühsam es ist, unsere Interessen zu wahren, ohne uns mit Ländern mit ähnlichen Interessen zu verbünden. Wir wissen heute, wie wichtig eine gemeinsame Sicht der einzelnen Departemente des Bundes ist, aber auch der Einbezug der kantonalen Behörden, zum Beispiel eines Kantons, der international so exponiert ist wie Genf. Wir mussten das Gewicht der Machtpolitik anerkennen, die Bedeutung der fremden und der eigenen Position in der Welt, unserer Glaubwürdigkeit und unseres Rufs und der daraus entstehenden Konsequenzen, nicht zuletzt für die Verhandlungen, die uns ganz direkt betreffen.

Und dennoch: Drei ziemlich aktuelle Beispiele mögen im Folgenden das Malaise der Schweiz und unsere Schwierigkeiten, uns auf der internationalen Bühne zu positionieren, näher beleuchten: das Vorgehen der Schweiz beim Dossier Informationsaustausch in Steuerfragen, die Affäre um die Schweizer Geiseln in Libyen und der Umgang mit der Europafrage.

Tatsächlich sind wir nicht so schwer zu durchschauen. Unsere Strategie wiederholt sich: Wir sagen erst einmal nein und nochmals nein. Im vorliegenden Fall ist das Bankgeheimnis nicht verhandelbar. Wir widerstehen und stellen uns für Warnsignale, die von anderswo kommen, taub. 1946 verlangen die Vereinigten Staaten von der Schweiz, sich des Themas der nachrichtenlosen Vermögen anzunehmen.1 Die Anfrage bleibt folgenlos. 2008 akzeptieren die USA den Weg der erleichterten Amtshilfe, um an Steuerdaten zu gelangen. Die Schweiz streckt die Fristen. Nachdem die Schweiz und die USA ein internationales Abkommen ratifizieren, um die Übergabe von UBS-Kundendossiers bei Verdacht auf Steuerhinterziehung zu regeln,2 nehmen andere Schweizerbanken die abgesprungenen Kunden auf. In den internationalen Gremien geben wir uns Mühe, nicht aufzufallen, und schweigen. Diese erste Phase kann einige Zeit dauern.